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    高端访谈:“水功能区划”带给我们什么?

       发布时间:2015/2/18
        2011年12月28日,国务院正式批复了《全国重要江河湖泊水功能区划(2011—2030年)》(以下简称《区划》)。这标志着我国以水功能区限制纳污红线管理为核心的水资源?;ず凸芾砉ぷ鹘肴陆锥?。
      什么是水功能区划?水功能区划会带给我们什么?《区划》该如何落实?……本期,我们推出专题:5版,邀请水利部水利水电规划设计总院副院长、教授级高级工程师梅锦山,中国水利水电科学研究院水环境所副所长、教授级高级工程师彭文启,就《区划》相关问题进行解读;6版,约请相关专家就水功能区划以及如何更好地?;に试?、水环境等进行探讨。
    水资源?;ず凸芾砉ぷ鞯幕∫谰?/span>
    水功能区可以通俗地理解为,按照水体功能要求而划定的河湖水系水域管理单元

      现代水利周刊:通俗地讲,什么是水功能区?
      彭文启:《水功能区划分标准》给出水功能区的定义是,为满足水资源开发利用和节约?;さ男枨?,根据水资源自然条件和开发利用现状,按照流域综合规划、水资源?;す婊途蒙缁岱⒄挂?,在相应水域,依其主导功能划定范围并执行相应水环境质量标准的水域。
      水功能区可以通俗地理解为,按照水体功能要求而划定的河湖水系水域管理单元。所谓的水功能,是指水体维持河湖水生态系统健康、满足人类生存、保障经济社会可持续发展需求所具有的价值和功用。不同的水功能有与之相对应的水质和水量要求,达不到一定水量及水质要求的水域,其水功能会受到损害,甚至完全丧失。
      因此,水功能区也可以理解为有特定的水质及水量标准要求的水域单元。水功能区有3个要素:一定空间位置的水域、水体功能及水质标准。

      现代水利周刊:《区划》的出台对水资源?;?、管理、开发、利用以及水环境?;そ岽茨男┗囊庖??
      梅锦山:当前,水资源短缺、水污染严重仍然是制约我国经济社会可持续发展的主要瓶颈。通过划分水功能区,明确大江大河干流及其主要支流、省界水体等重要水域的功能和目标,从严核定水域纳污能力,提出限制排污总量意见,可为建立水功能区限制纳污制度,确立水功能区限制纳污红线提供重要支撑。通过实施《区划》,对加快推动实行最严格水资源管理制度,处理好水资源开发利用和?;さ墓叵?,协调好整体和局部的关系,统筹好河流上下游、左右岸、省区间的关系,促进经济社会发展与水资源承载能力相适应,保障经济社会可持续发展具有重要意义。

    明确功能定位、提出目标要求、体现区域特点,是《区划》的3个亮点

      现代水利周刊:《区划》的主要亮点有哪些?
      梅锦山:《区划》有3个亮点:一是明确了全国重要江河湖泊水域的功能定位。水功能区划为两级体系,即一级区划和二级区划。一级水功能区分四类,即?;で?、保留区、开发利用区、缓冲区。二级水功能区将一级水功能区中的开发利用区具体划分为饮用水水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐用水区、过渡区、排污控制区七类。二是提出了水功能区分类?;ず凸芾淼哪勘旰鸵?。按照水体使用功能的要求,根据《水功能区划分标准》及《地表水环境质量标准》、《农田灌溉水质标准》、《渔业水质标准》等,结合水资源开发利用和水质的现状,对各类型水功能区依其主导功能划定范围,并执行相应水环境质量标准。三是体现了不同水资源区水资源开发利用和?;さ奶氐?。我国河流众多,南北方河流差异很大?!肚芬粤饔蛭ピ?,统筹兼顾上下游、左右岸、近远期水资源及水生态?;つ勘暧刖蒙缁岱⒄剐枨?,区划体系和区划指标既考虑普遍性,又兼顾不同水资源区特点。

    《区划》作为落实水功能区限制纳污红线管理的重要依据和基础支撑,在水资源?;ず凸芾碇械牡匚辉嚼丛街匾?br />
      现代水利周刊:请您简要介绍一下《区划》编制的背景?
      梅锦山:2011年中央1号文件和中央水利工作会议都强调,要实行最严格水资源管理制度。随着最严格水资源管理制度的实行,《区划》作为落实水功能区限制纳污红线管理的重要依据和基础支撑,在水资源?;ず凸芾碇械牡匚辉嚼丛街匾?。
      目前,水功能区划均为各?。ㄗ灾吻?、直辖市)人民政府批复,省界水域和一些重要?;で谒?,经常出现相邻?。ㄗ灾吻?、直辖市)间?;つ勘瓴灰恢禄蛎艿牡胤?,引发管理上的混乱。同时,一些地方根据自身发展需要调整水功能区划,改变水体功能和水质目标,引发省界水事纠纷和矛盾。各?。ㄗ灾吻?、直辖市)人民政府批复的水功能区划已不适应水资源?;ず凸芾淼男滦问?,也不能满足实行最严格水资源管理的新要求。因此,迫切需要国务院根据水法规定,尽快批复《全国重要江河湖泊水功能区划》。在各?。ㄗ灾吻?、直辖市)批复的水功能区划基础上,水利部会同国家发展和改革委员会、环境?;げ?,组织各流域管理机构、各?。ㄗ灾吻?、直辖市)有关部门及水利水电规划设计总院,编制完成了《区划(征求意见稿)》,并征求了国家有关部委及全国各?。ㄗ灾吻?、直辖市)人民政府意见。根据反馈意见,与有关部委、?。ㄗ灾吻?、直辖市)进行了充分的沟通和协商,经认真复核和论证,对《区划》成果基本达成一致意见,修改完成《区划(报批稿)》,于2011年11月报请国务院批准。2011年12月28日,国务院批复了《区划》。

    制定和实施水功能区划对普通大众,关注切身利益、充分调动?;せ肪车幕跃哂谢庖?br />
      现代水利周刊:制定和实施水功能区划有哪些意义?与普通大众有何关系?
      彭文启:制定和实施水功能区划,对流域水污染防治与水质改善,落实最严格水资源管理制度,实现水资源可持续利用具有重要意义。
      值得一提的是,制定和实施水功能区划对普通大众,关注切身利益、充分调动?;せ肪车幕跃哂谢庖?。
      首先,通过水功能区划的颁布,公众可以系统了解其关切水域的功能要求及水质?;け曜?,可以促进公众参与水质?;ぜ喽?。如在美国,对不达标水域,公众可以提起相关的法律诉讼,要求政府及相关责任方采取有效的污染控制措施。
      其次,通过了解水功能区达标状况的定期评价结果,从所谓的水质好或水质差的感性认识,上升到水体功能的水质适宜性理性判断,降低其对水域功能利用选择的盲目性,如在不达标的景观娱乐用水区,最好不要从事与水体直接或间接接触的水上活动。
      最后,有利于提高公众积极参与水功能区水质?;さ淖跃跣?。水功能区不达标的原因既有包括工业及城镇生活的点污染源排放,也有类似农药化肥过度施用、农村废污水及垃圾管理不善等非点源污染,当然也有河流断流、河湖环境水量不足所导致的水质净化能力降低。高强度的点源及非点源排放、河湖环境流量不满足要求等导致水功能区不达标的诸多因素,其实与我们每个人的生产活动及生活方式有密切关系。因此,按照建设节水防污型社会的要求,自觉约束我们的生产活动和生活方式,是每个人责任所在。
    《区划》要落实到各项水资源?;すぷ髦?/span>
    《区划》的批复实施,是实行最严格水资源管理制度的重要举措,对有效推动实行最严格水资源管理制度具有重要意义
      现代水利周刊:《区划》与实行最严格水资源管理制度是怎样的关系?
      梅锦山:2011年中央1号文件和中央水利工作会议要求,把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措,明确提出“到2020年,基本建成水资源?;ず秃雍】当U咸逑?,主要江河湖泊水功能区水质明显改善”;“建立水功能区限制纳污制度,确立水功能区限制纳污红线,从严核定水域纳污容量,严格控制入河湖排污总量”。
      《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》对实行最严格水资源管理制度进行了全面部署,明确要求到2015年和2020年全国重要江河湖泊水功能区水质达标率分别提高到60%和80%以上,2030年主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之内,水功能区水质达标率提高到95%以上。
      《区划》的批复实施,是实行最严格水资源管理制度的重要举措?!肚酚欣谠銮克δ芮闹傅夹院腿ㄍ?,为从严核定水域纳污能力,加强水功能区限制纳污红线管理,严格控制入河湖排污总量提供了基础支撑,也是严格水功能区监督管理的重要依据,对实行最严格水资源管理制度具有重要意义。
        各地水功能区与国务院批复的《区划》要求比还有诸多问题
      现代水利周刊:目前,各地实施的水功能区划存在哪些问题?
      彭文启:自1999年以来,经过10多年的努力,水功能区管理的技术体系及制度体系不断完善,国家和地方政府对水资源?;ぜ八廴痉乐沃匾匀鲜恫欢显銮?,工作力度不断加大,为制定和实施水功能区划,实现水功能区达标目标奠定了坚实基础。但与国务院批复贯彻落实《区划》工作提出的要求比,还有诸多问题,需要我们认真对待。
      一是我国水污染仍然十分严重,而且在经济社会发展过程中,发展与?;さ男魑侍馊匀换岜冉贤怀?,实现水功能区2020年达标率达到80%以上,2030年基本达标的目标,面临的困难仍然是巨大的,需要各级政府高度重视,切实在水资源管理、水污染防治、节能减排等工作中严格执行《区划》要求。
      二是水功能区监督管理的法律法规还需要进一步完善,水利部颁布的《水功能区管理办法》及《入河排污口监督管理办法》只是部门规章,需要尽快编制颁布《水功能区管理条例》,为各级政府强化水功能区监管奠定坚实的法律基础。
      三是水功能区监管能力亟待加强,目前全国重要江河湖泊水功能区监测覆盖率不足50%,省界监测覆盖率不足60%,监测管理手段和能力严重不足。
      四是入河排污口监管薄弱。入河排污口基本信息不完善、入河废污水定期监测制度不成型、入河排污口审批登记制度不健全、与相关审批制度的衔接没有理顺、部分区域及流域入河排污口管理体制混乱等问题严重制约入河排污口的有效监管。
      五是水生态?;び虢ㄉ璧拇胧┨逑瞪写τ谔剿鹘锥?,全国重要河湖健康评估尚处于一期试点阶段,环境流量管理及控制调度研究与实际工程管理应用尚有较大差距,环境流量调度的实际案例十分有限,水生态?;び胄薷匆仓皇窃诓糠值厍故缘忝鞴ぷ?。在水污染严重、水资源短缺、水生态退化并存的流域,水功能区达标需要依托污染源控制与水生态修复两条腿走路。因此,水生态相关的监测评估、研究、?;び虢ㄉ韫ぷ餍枰徊郊忧?。
        要确?!肚返母飨钜舐涞绞荡?,充分发挥《区划》的基础性和约束性作用
      现代水利周刊:落实《区划》应该把握哪些内容?
      梅锦山:国务院在批复中,明确提出《区划》是全国水资源开发利用与?;?、水污染防治和水环境综合治理的重要依据。国务院对各地区和有关部门贯彻落实《区划》工作提出了明确要求。要确?!肚返母飨钜笄惺德涞绞荡?,充分发挥《区划》的基础性和约束性作用,在落实《区划》中应重点把握以下内容。
      一是要切实加强与有关部门和地方的协调配合。要做好政策衔接,协调好水功能区划与经济社会发展、主体功能区、土地利用、城市建设等关系。在节能减排、污染防治、水资源?;さ雀鞣矫娌扇∮辛Υ胧?,落实水功能区划要求,强化《区划》的指导和约束作用,促进经济社会发展与水资源承载能力相适应。近期,要加强与水污染防治规划等相关规划的衔接,逐步完善水资源?;ず退廴痉乐涡骰?,共同推进水功能区目标的实现。
      二是要抓紧确立水功能区限制纳污红线管理制度。根据《区划》对水质要求和水体自然净化能力,从严核定水域纳污容量,严格控制入河湖排污总量,力争到2015年重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到60%以上,到2020年提高到80%,到2030全国江河湖泊水功能区基本达标。按照实施最严格的水资源管理制度的要求,目前水利部已经启动了全国重要江河湖泊水功能区划纳污能力核定及限制排污总量分解工作,近期,要重点做好不同水平年的限制纳污红线分流域、分省、自治区指标分解和确认工作。
      三是要积极做好水资源?;す婊笆凳┓桨副嘀乒ぷ?。在《区划》工作基础上,水利部即将开展全国水资源?;す婊嘀乒ぷ?,通过做好水资源?;すぷ鞯亩ゲ闵杓?,根据不同水域的功能定位,实行分类?;ず凸芾?,制定分阶段的实施目标,提出水资源?;ご胧┖凸こ烫逑?。在相关规划基础上,近期要重点编制全国重要饮用水水源地达标建设、重要入河排污口综合整治、国家水资源监控能力建设等工作实施方案,将《区划》要求真正落实到各项水资源?;すぷ髦?。
      四是要着力加强水功能区的监督管理。按照国务院批复要求,要加强水功能区的动态监测,建立水功能区水质达标评价体系,定期将全国重要江河湖泊水功能区达标评价结果向有关人民政府报告。要制定实施最严格的水资源管理制度的考核办法,开展水功能区水质达标目标考核,考核结果作为地方政府领导综合考核评估的重要依据。近期要以入河排污口监管为突破点,严格入河排污口设置同意许可,对排污量超出限制排污总量的地区,限制审批新增取水和入河排污口。
      五是不断完善水功能区管理制度和保障措施。完善水功能区管理的法律法规,抓紧研究制定《水功能区管理条例》,完善《入河排污口监督管理办法》,建立健全水功能区监督管理的各项制度。要加强领导,密切配合,加大投入力度,制定相应措施,完善管理规定,不断提高依法行政的能力,努力开创水资源?;すぷ鞯男戮置?。
     
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